Negara dengan Banyak Lembaga: Siapa yang Mengawasi Pengawas?
Oleh: Santoso Budi Nursal Umar , S.H, M.H
Dosen Fakultas Hukum Universitas Slamet Riyadi (UNISRI), Surakarta
Dalam sistem demokrasi modern, keberadaan lembaga negara merupakan hal yang tidak dapat dihindari. Negara membutuhkan berbagai institusi untuk menjalankan fungsi pemerintahan, mengawasi kekuasaan, menegakkan hukum, serta melindungi kepentingan masyarakat.
Namun dalam beberapa dekade terakhir, Indonesia mengalami perkembangan dimana jumlah lembaga negara semakin banyak. Selain lembaga utama seperti Presiden, DPR, MPR, dan lembaga peradilan, muncul berbagai lembaga independen yang memiliki fungsi khusus seperti pengawasan, pemberantasan korupsi, pemilu, pelayanan publik, hingga perlindungan hak masyarakat.
Kehadiran lembaga-lembaga tersebut pada awalnya dimaksudkan sebagai solusi. Kekuasaan negara yang terlalu besar di satu tangan dianggap berbahaya, sehingga diperlukan mekanisme pengawasan dan keseimbangan (checks and balances). Tetapi muncul pertanyaan penting ketika negara memiliki banyak lembaga pengawas, siapa yang mengawasi para pengawas tersebut?
Pertanyaan ini bukan sekadar persoalan administratif, tetapi menyangkut prinsip dasar negara hukum dan demokrasi. Dalam konsep negara hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, penyelenggaraan negara harus berdasarkan hukum. Kekuasaan tidak boleh berjalan tanpa batas. Setiap kewenangan harus memiliki mekanisme pengawasan dan pertanggungjawaban.
Pembentukan Berbagai Lembaga Negara Merupakan Upaya Membatasi Kekuasaan
Maka dari itu, pembentukan berbagai lembaga negara sebenarnya merupakan upaya membatasi kekuasaan agar tidak terjadi penyalahgunaan wewenang. Namun, persoalan muncul ketika jumlah lembaga bertambah tanpa desain kelembagaan yang jelas. Banyaknya institusi tidak selalu berarti pengawasan semakin kuat. Terkadang justru muncul persoalan baru berupa tumpang tindih kewenangan, konflik antar lembaga, dan ketidakjelasan siapa yang bertanggung jawab ketika terjadi masalah.
Dalam praktik pemerintahan, masyarakat sering kali sulit memahami perbedaan fungsi antar lembaga. Ada lembaga yang memiliki fungsi pengawasan, tetapi lembaga lain juga memiliki kewenangan serupa. Ada institusi yang membuat rekomendasi, tetapi tidak memiliki kewenangan eksekusi. Akibatnya, penyelesaian masalah menjadi lambat dan tidak efektif.
Padahal tujuan utama pembentukan lembaga negara adalah meningkatkan kualitas pelayanan dan perlindungan terhadap masyarakat, bukan memperpanjang rantai birokrasi.
Fenomena ini menunjukkan bahwa demokrasi tidak hanya membutuhkan banyak lembaga, tetapi membutuhkan desain kelembagaan yang efektif. Dalam teori ketatanegaraan, pembagian kekuasaan (separation of powers) bukan berarti menciptakan sebanyak mungkin institusi. Pembagian kekuasaan bertujuan memastikan bahwa setiap kewenangan memiliki batas dan dapat dikontrol oleh mekanisme yang tepat.
Lembaga negara harus memiliki fungsi yang jelas, dasar hukum yang kuat, serta mekanisme pertanggungjawaban yang transparan. Salah satu persoalan terbesar adalah ketika lembaga yang dibentuk untuk mengawasi justru sulit diawasi. Lembaga independen memang membutuhkan ruang bebas agar tidak mudah dipengaruhi kepentingan politik. Namun, independensi tidak boleh dipahami sebagai kekebalan dari kontrol. Independensi berarti bebas menjalankan tugas sesuai hukum, bukan bebas dari pertanggungjawaban.
Dalam negara demokrasi, setiap lembaga publik tetap harus tunduk pada prinsip akuntabilitas. Anggaran, kewenangan, keputusan, dan tindakan pejabat publik harus dapat diuji oleh hukum dan masyarakat. Prinsip ini juga berkaitan dengan konsep good governance atau tata kelola pemerintahan yang baik, yang menuntut adanya transparansi, akuntabilitas, efektivitas, dan partisipasi publik.
Persoalan lain adalah kecenderungan membentuk lembaga baru setiap kali muncul masalah. Ketika terjadi persoalan tertentu, respons yang sering muncul adalah membentuk institusi baru. Padahal belum tentu persoalannya terletak pada ketiadaan lembaga. Terkadang masalah utama justru berada pada lemahnya koordinasi, kurangnya integritas pejabat, atau tidak efektifnya pelaksanaan aturan yang sudah ada.
Negara yang memiliki terlalu banyak lembaga tetapi koordinasi lemah dapat mengalami apa yang disebut sebagai "kelebihan institusi". Banyaknya aturan dan organisasi justru membuat masyarakat semakin sulit memperoleh pelayanan. Dalam konteks ini, reformasi kelembagaan menjadi penting. Negara perlu melakukan evaluasi secara berkala terhadap lembaga-lembaga yang ada. Apakah lembaga tersebut masih relevan? Apakah kewenangannya tumpang tindih? Apakah keberadaannya benar-benar memberikan manfaat bagi masyarakat?
Pembubaran atau penggabungan lembaga bukan berarti melemahkan demokrasi. Justru sebaliknya, penyederhanaan kelembagaan dapat memperkuat efektivitas negara. Selain itu, masyarakat juga memiliki peran dalam mengawasi lembaga negara. Demokrasi tidak hanya berlangsung melalui pemilu, tetapi juga melalui kontrol publik terhadap penyelenggaraan pemerintahan.
Media, akademisi, organisasi masyarakat sipil, dan warga negara perlu mengambil bagian dalam memastikan kekuasaan tidak berjalan tanpa pengawasan. Persoalan utama bukanlah apakah negara memiliki banyak lembaga atau sedikit lembaga. Yang lebih penting adalah apakah lembaga tersebut bekerja sesuai tujuan pembentukannya. Negara yang demokratis bukan negara yang memiliki banyak institusi, tetapi negara yang mampu memastikan setiap kekuasaan memiliki batas dan setiap pejabat memiliki tanggung jawab.(*)
